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解讀《四川省人民政府關于改革和完善國有資產管理體制的實施意見》
[ 作者:園投公司    更新時間:2017-6-5    文章錄入:admin ]

一、出臺背景
   
國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量,也是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎?茖W的國有資產管理體制是國有企業沿著正確方向改革發展的重要制度保障。
    黨的十六大以來,我國建立起了中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責的國有資產管理體制,國有資產出資人制度基本建立,保值增值責任初步得到落實,國有資產規模、國有企業利潤水平、競爭能力得到了較大提升。同時,現行國有資產管理體制中還有政企不分、政資不分的問題,國有資產監管還存在越位、缺位、錯位的現象;國有資產監督機制不健全,國有資產流失、違紀違法問題在一些領域和企業依然存在;國有經濟布局結構有待進一步優化,國有資本配置效率不高等問題亟待解決。
    黨的十八屆三中全會決定明確提出,完善國有資產管理體制,以管資本為主加強國有資產監管,改革國有資本授權經營體制。以前是管人、管事、管資產,提出以管資本為主抓住了國有資產監管的“牛鼻子”,也就是要建立現代企業制度,出資人、董事會、管理層等發揮各自的作用。
    2015年10月25日,國務院下發了《國務院關于改革和完善國有資產管理體制若干意見》(國發〔2015〕63號),為貫徹落實好文件精神,針對我省國有資產管理體制存在的問題,結合我省實際,提出了進一步改革和完善國有資產管理體制的實施意見。
    二、改革和完善國有資產管理體制的基本思路、主要原則以及主要任務
    基本思路是,按照黨中央國務院和省委省政府決策部署,堅持社會主義市場經濟改革方向,尊重市場經濟規律和企業發展規律,以管資本為主加強國有資產監管,改革國有資本授權經營體制,切實確立國有企業的市場主體地位,防止國有資產流失,推進國有資產監管機構職能轉變,適應市場化、現代化、國際化新形勢和經濟發展新常態,理直氣壯地做強做優做大國有企業,不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力,為全省深入實施“三大發展戰略”、實現“兩個跨越”作出貢獻。
    主要原則主要包括:一是市場導向,權責明晰。發揮市場配置資源的決定性作用,理順政府與國有企業的出資關系,建立健全現代企業制度,完善公司法人治理結構,依法確立國有企業市場主體地位。二是統籌安排,重點突出。以資本為紐帶,以產權為基礎,依法行使國有股東權利,優化國資布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全,激發企業改革發展的動力和創新轉型活力。三是分類監管,放管結合。實行分類監管和考核,提升國有資本監管的科學性、針對性和有效性。按照權責明確、監管高效、規范透明的要求,依法放權,科學管理,確保國有資產保值增值。四是分步實施,有序推進。處理好改革、發展和穩定的關系,堅持先行試點、分步實施,突出改革和完善國有資產管理體制的系統性、協調性,有序推進相關配套改革,充分調動企業家和職工的積極性。
    主要任務包括:一是大力推進我省國有資產監管機構職能轉變。二是切實改革我省國有資本授權經營體制。三是提高國有資本配置、提高運營效率。其中,以管資本為主,完善國有資產管理體制,改革國有資本授權經營體制,改組組建國有資本投資、運營公司是此次改革的關鍵所在。
    三、國有資產監管機構履行的出資人監管職責變化情況
    完善國有資產管理體制,要堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離的原則。國有資產監管機構根據授權代表本級人民政府對監管企業依法行使出資人職責,專司國有資產監管,按照公司法、企業國有資產法等法律法規對所出資企業依法履行出資人權利,不行使政府公共管理職能,不干預企業自主經營權。政府有關部門依法行使公共管理職能,從經濟調節和社會管理角度進行社會公共管理。國有企業作為獨立市場主體,享有法人財產權,依法開展自主經營,對直接出資企業依法履行股東職責。
    改革后,國資監管機構在自身職責上將發生如下重大變化:一是堅持以管資本為主,進一步明確國有資產監管重點,按照市場經濟規則和現代企業制度要求,重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。二是準確把握依法履行出資人職責的定位,堅持放管結合,該管的科學管理、決不缺位,不該管的要依法放權、決不越位。將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業;將延伸到監管企業子企業的管理事項原則上歸位于一級企業;將國有資產監管機構配合承擔的政府公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。三是國有資產監管機構要依據公司法、企業國有資產法有關規定,將行使的投資計劃、部分產權管理和重大事項決策等出資人權利,授予國資監管機構直接監管的企業行使。四是國有資產監管機構將大力推進依法監管,著力創新監管方式和手段。按照事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責的思路,更多運用法治化、市場化監管方式,切實減少出資人審批核準事項,改變行政化管理方式,建立監管權力清單和責任清單。各級國資監管機構要按照《中共中央 國務院關于深化國有企業改革的指導意見》(中發〔2015〕22號)、《中共四川省委 四川省人民政府關于深化國資國企改革促進發展的意見》(川委發〔2014〕11號)的要求,依據國有資產出資人職能定位,研究制定出資人審批事項清單,切實做好簡政放權、放管結合、優化服務工作,積極落實改革目標。
    四、改組組建國有資本投資、運營公司相關問題說明
    改組組建國有資本投資、運營公司是一項具有探索性、創新性的工作,涉及國資監管體制、資本運營機制、企業內部市場改革等多方面的目標和任務。通過改組組建國有資本投資、運營公司,推動國有資本授權經營體制改革,是實現管資本為主的重要途徑,成為此次改革的關鍵所在。為兼顧改革與發展,將按照試點先行、總結經驗、逐步推開的步驟,采取新設和改組兩種方式。從試點意義和企業典型性考慮,同時開展間接和直接授權試點。
    間接授權模式下,國有資產監管機構作為政府層面出資人代表,根據授權依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。國有資本投資、運營公司依據公司法等法律法規,對所出資企業依法行使股東權利。為進一步激發企業活力,國有資產監管機構可將行使的投資計劃、部分產權管理和重大事項決策等出資人權利授予國有資本投資、運營公司行使,擴大國有資本投資、運營公司的自主決策權。
    直接授權是指政府將出資人職責直接授予國有資本投資、運營公司,再由國有資本投資、運營公司對所出資企業行使出資人職責。各級政府可根據實際情況,適時開展直接授權省級國有資本投資、運營公司試點工作。
    五、國有資本的有序進退、優化重組相關問題說明
    在有序進退方面,一是繼續鼓勵推動國有企業改制上市,推進國有資產證券化,通過公司制、股份制的方式激活國有企業體制機制活力,提高國有資本運行質量和效率,提升可持續發展能力。二是指導和推動國有企業通過產權市場收縮退出低效、無效、不具備競爭優勢的業務領域。三是鼓勵國有資本通過投資入股、聯合投資、重組等多種方式,與非國有資本進行股權融合、戰略合作、資源整合或共同設立股權投資基金,以發展混合所有制經濟的方式,放大國有資本功能、實現保值增值、提高競爭力。
    在優化重組方面,一是橫向調整。加快國有資本向重要行業、關鍵領域、重點基礎設施集中,向前瞻性、戰略性產業集中,向產業鏈關鍵環節和價值鏈高端集中,向具有核心競爭力的優勢企業集中。二是縱向調整。沿產業鏈加快調整重組步伐,解決縱向資源配置不合理的問題。同時,要加快確定國有資本投資負面清單,既要考慮宏觀層面,也要兼顧微觀層面。
    六、解決歷史遺留問題相關問題說明
    國有企業歷史遺留問題主要是計劃經濟體制下或由計劃經濟向市場經濟體制轉軌過程中形成的,在國有企業中普遍存在、已經對國有企業進一步深化改革形成了嚴重制約的突出問題。目前,亟待解決的國有企業歷史遺留問題主要有國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交、廠辦大集體改革、剝離國有企業所辦醫療教育等公共服務機構、國有企業退休人員社會化管理等。
    改革和完善國有資產管理體制,要求真正確立國有企業的市場主體地位,但目前國有企業仍承擔著許多本不應由企業承擔的辦社會職能,背負沉重的歷史包袱,制約著企業進一步改革發展。加快剝離企業辦社會職能,妥善解決歷史遺留問題,有利于國有企業輕裝上陣、公平參與市場競爭、真正成為市場競爭主體;有利于增強國有企業活力和競爭力,提高企業運營效率和發展質量,為建立現代企業制度、發展混合所有制經濟、深化國資國企改革奠定基礎。
    解決國有企業歷史遺留問題,要堅持市場化改革方向,統籌考慮相關政策間的銜接,根據不同問題的特點,采取分離移交、重組改制、關閉撤銷等方式分類處理,不搞“一刀切”。要積極穩妥改革,條件成熟的,率先推進;難度大、情況復雜的,通過試點探索逐步推進。要認真做好解決遺留問題涉及的職工安置工作,維護職工的合法權益。

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